Zastaví novela teplárenského zákona rozpad CZT?

Hoci je väčšina existujúcich systémov centralizovaného zásobovania teplom (CZT) dedičstvom minulého režimu, záväzky vyplývajúce z práva EÚ – ekologického charakteru, podpory výroby elektriny z obnoviteľných zdrojov a vysoko účinnej kogenerácie – nás postavili do ekonomicky výhodnejšej situácie voči krajinám, ktoré takouto štruktúrou zásobovania teplom nedisponujú. Aj laikovi musí byť totiž zrejmé, že je rozhodne ekonomicky efektívnejšie, ak nevyhnutné investície zrealizuje jeden veľký dodávateľ tepla a nie stovky malých. Naša ponurá minulosť bola teda aspoň v tejto oblasti určitou výhodou.

Ďalším argumentom pre zachovanie existujúceho stavu boli, a naďalej sú, minimálne v dlhodobom horizonte rastúce ceny palív na výrobu tepla a ich lacnejší nákup „vo veľkom“. Výhodou je aj efektívnejšia možnosť výroby tepla technológiami kombinovanej výroby elektriny a tepla. Centrálna výroba tepla je tak pre odberateľa rozhodne lacnejšia ako jej individuálna náhrada.

Logika dobrého správcu preto prikazuje nielen zachovať doterajší stav, ale tiež všemožne prispievať k rozvoju CZT. Osobitne v prípadoch systémov zabezpečujúcich výrobu tepla spoločne s výrobou elektriny. Je totiž nesporné, že ak disponujeme takouto unikátnou štruktúrou zásobovania obyvateľstva teplom, je jeho zachovanie a rozvoj vo všeobecnom hospodárskom záujme.

Očakávania vs. realita

Realita však bola a naďalej ostáva opačná. Vlna zatepľovania bytových domov a výstavby lokálnych kotolní znížila v niektorých mestách objem tepla dodávaného prostredníctvom CZT o desiatky percent. Napriek tomu, adekvátna reakcia štátu neprišla ani v čase realitného boomu, počas ktorého bolo možné tieto závažné straty čiastočne kompenzovať. Napríklad zavedením zákonnej povinnosti pripojiť k systémom CZT aspoň niektoré nové stavby.

Následkom klesajúceho odberu tepla z CZT rastie cena tepla, a to aj napriek niekoľkoročnému zápasu regulátora s ekonomickou realitou. Nemožno však opomenúť hlavného vinníka tohto stavu – zákonodarcu. Ten namiesto riešenia skutočných problémov upriamuje roky svoju pozornosť na nepodstatné procesné úpravy verejného obstarávania a implementáciu schém zjednodušujúcich sporné nakladanie s verejnými prostriedkami. A to namiesto toho, aby sa zameral na opatrenia schopné znížiť ekonomickú záťaž sociálne najslabších – v zásade obývajúcich bytové domy pripojené k CZT.

Za všetko pritom stačí poukázať na nesystémovú podporu výroby elektriny z obnoviteľných zdrojov a vysoko účinnej kombinovanej výroby, ktorá zohľadňuje systémy CZT len okrajovo. Nebola by lepším riešením adresná podpora spoločnej výroby elektriny a tepla v CZT, z ktorej by mal okrem výrobcu úžitok aj odberateľ tepla? Nie je v tejto súvislosti podpora samostatne stojacich výrobní elektriny praobyčajným mrhaním peňazí? Uvedené zrejme zodpovedia až budúce generácie.

Možnosti obce podľa zákona

Zákon o tepelnej energetike účinný od 1. januára 2005 ukladá mestám a obciam nad 2,5 tis. obyvateľov povinnosť vypracovať koncepciu rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky ako odvetvovú koncepciu relevantnú pre územnoplánovaciu činnosť miest a obcí. Zároveň priznáva všetkým obciam právomoc regulovať výstavbu nových zdrojov tepla s inštalovaným výkonom do 10 MW na ich území, a to prostredníctvom tzv. záväzného stanoviska obce o súlade pripravovanej výstavby s koncepciou rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky. To možno považovať za inštitút analogický osvedčeniu Ministerstva hospodárstva SR na výstavbu energetického zariadenia vyplývajúci zo zákona o energetike. Preto platí, že bez dispozície so záväzným stanoviskom obce nie je možné nový zdroj tepla postaviť.

Zákon je dostatočne konkrétny a požaduje od obcí kvalifikované posúdenie každého jednotlivého zámeru výstavby nového zdroja tepla. A to nielen z pohľadu súladu so schválenou koncepciou rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky, ale tiež z pohľadu objektívnej opodstatnenosti výstavby nového zdroja tepla po vyhodnotení najmä reálnej potreby nových zdrojov, ekologických požiadaviek ale aj ekonomických dopadov na odberateľov naďalej pripojených k existujúcemu systému CZT, ak je takéto odpojenie s výstavbou nového zdroja spojené (čo býva pravidlom).

Aká je však doterajšia prax? Niektoré mestá a obce pristupovali ku konaniu o vydanie záväzného stanoviska laxne, často v snahe maximálne vyjsť v ústrety žiadateľom, ktorými sú takmer vždy obyvatelia mesta či obce, t.j. potenciálni voliči. Žiadatelia bývajú spravidla hlasnejšími obhajcami vlastného záujmu (hoci často pod vplyvom dodávateľa kotlov) než mlčiaca väčšina, naďalej odkázaná na odber tepla z CZT. Zákon preto poveril obhajobou verejných záujmov práve obec, ktorej úlohou je „starostlivosť o všestranný rozvoj jej územia a o potreby jej obyvateľov“ (§ 1 zákona o obecnom zriadení).

Situácie z praxe

V praxi tak bežne nastávajú situácie, že mestá a obce bez existencie relevantného dôvodu povoľovali výstavbu lokálnych kotolní, ignorujúc pritom nielen námietky dodávateľa tepla, ale tiež ekonomické dopady odpojenia sa ďalšieho odberateľa od centralizovaného zásobovania teplom (ergo nárast ceny tepla pre všetkých zostávajúcich odberateľov). Často argumentovali voľným uvážením, no neskôr aj právnym názorom Protimonopolného úradu SR (PMÚ), ktorý uložil mestám niekoľko pokút za nedovolené obmedzovanie súťaže.

Na uvedenom postupe mnohých miest a obcí však nezmenilo nič ani prehodnotenie tohto postoja zo strany PMÚ, ktorý v minuloročnej správe a po niekoľkomesačnej analýze konštatuje, že „rozhodovanie miest a obcí je často plošné, bez individuálneho posudzovania a vyhodnocovania konkrétnych žiadostí o vybudovanie malých zdrojov na výrobu tepla a bez dostatočného, detailného odôvodnenia vo vzťahu k dlhodobým cieľom v oblasti miestneho tepelného hospodárstva… problémy sektora, zdá sa, nevyplývajú primárne z porušovania pravidiel hospodárskej súťaže, sú skôr štrukturálneho charakteru, spôsobené najmä nejasným nastavením spoločnej politiky a cieľov zo strany štátu v oblasti tepelného hospodárstva a systémov CZT, ale aj zo strany konkrétnych miest a obcí či nedostatočnou úpravou pravidiel príslušnej legislatívy, regulácie a usmernení pre konkrétne postupy miest a obcí“ (závery správy Fungovanie a problémy v sektore tepelného hospodárstva v SR so zameraním na systémy CZT z pohľadu Protimonopolného úradu SR zverejnenej na webovom sídle PMÚ SR).

Aj po „odpadnutí“ tejto formálnej prekážky však problém pretrváva, pričom veci neprospieva ani jednostranné usmerňovanie stavebných úradov zo strany Ministerstva dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR ako ústredného orgánu štátnej správy pre stavebný poriadok. Vo svojom metodickom pokyne z februára tohto roka ministerstvo spochybnilo kompetenciu miest a obcí posudzovať zámery výstavby nových zdrojov tepla v prípadoch, ak má nový zdroj slúžiť na účely výroby tepla pre vlastnú spotrebu stavebníkov, t.j. na účely, ktoré nemožno považovať za podnikanie v tepelnej energetike. Odhliadnuc od toho, že ministerstvo dopravy tento svoj záver vyslovilo bez akejkoľvek konzultácie s rezortným ministerstvom hospodárstva, osobne si dovolím vysloviť názor, že prijaté závery vychádzajú z absolútne nekvalifikovaného posúdenia danej problematiky.

Zvolená interpretácia nielenže popiera účel regulačnej pôsobnosti obcí pri vydávaní záväzných stanovísk, ale umožňuje tiež relatívne jednoduché obchádzanie zákona tak, že stavebníci budú na začiatku deklarovať nepodnikateľský účel a po výstavbe zdroj tepla jednoducho prenajmú na účely podnikania v tepelnej energetike. Prax už pritom ukazuje, že stavebné úrady sa týmto usmernením začali riadiť a záväzné stanoviská buď vôbec nevydávajú alebo ich výroky jednoducho nerešpektujú. Podotýkam pritom, že prípady výstavby lokálnych kotolní na nepodnikateľské účely predstavujú drvivú väčšinu prípadov odpájania sa od CZT, a najmä z hľadiska ekonomických dopadov na zostávajúcich odberateľov majú najväčší význam.

V praxi pritom nie sú výnimočné ani prípady, že stavebné úrady odmietajú s dodávateľmi zo zdrojov v CZT konať ako s účastníkmi stavebných konaní, v ktorých sa koná o povolení výstavby lokálnych kotolní spojených s odpájaním sa od CZT. Pri aplikácii záverov vyššie uvedeného usmernenia ministerstva dopravy sa tak takíto dodávatelia dostávajú do absolútne bezvýchodiskovej situácie, ktorú možno riešiť jedine súdnou cestou. Kým však súd právoplatne rozhodne, stavebník je odpojený, lokálna kotolňa postavená. A cena tepla rastie ďalej, čím len motivuje ďalších k odpájaniu sa. A vinníkom ostáva naďalej len dodávateľ.

Čo prináša posledná novela

Posledný pokus o únik z tohto „začarovaného kruhu“ predstavuje novela zákona o tepelnej energetike, schválená v Národnej rade SR 20. marca 2014 a účinná od 1. mája 2014. Novelou sa síce zužuje okruh zdrojov tepla podliehajúcich konaniu o vydanie záväzného stanoviska obce na zdroje s inštalovaným tepelným výkonom od 100 kW do 10 MW, výrazne sa však sprísňuje proces vydávania záväzných stanovísk, ktoré budú mať povahu rozhodnutia vydaného v správnom konaní.

Dodávateľ tepla, na ktorého vymedzenom území sa výstavba lokálnej kotolne povoľuje, bude mať po novom postavenie účastníka konania o vydanie záväzného stanoviska obce s právom vyjadriť sa, vzniesť námietky a v konečnom dôsledku aj podať opravný prostriedok na príslušný súd. Dodávateľ po novom priamo zo zákona získava postavenie dotknutého orgánu s právom podávania záväzných stanovísk v stavebnom konaní ako aj postavenie účastníka stavebného konania.

Za najdôležitejšiu zmenu však považujem vylúčenie možnosti miest a obcí použiť správnu úvahu v konaniach o zámeroch výstavby nových zdrojov tepla spojených so znížením odberu tepla z tzv. účinného CZT (t.j. najmä CZT, ktorým sa dodáva aspoň 50 % tepla vyrobeného z obnoviteľného zdroja alebo 75 % tepla vyrobeného vysoko účinnou kogeneráciou). Ak sa totiž na základe energetického auditu preukáže zhoršenie vplyvu na životné prostredie, zhoršenie hospodárnosti účinného centralizovaného zásobovania teplom alebo zvýšenie nákladov za teplo pre zostávajúcich odberateľov, príslušná obec záväzné stanovisko jednoducho vydať nesmie.

Ostáva tak veriť, že uvedené zákonné zmeny konečne „prinútia“ mestá a obce kvalifikovane posúdiť každý jeden zámer výstavby nového zdroja tepla a že sa tak konečne podarí obmedziť plošné a nesystémové odpájanie od CZT. Ak však zlyhá aj tento pokus, bude zrejmé, že obce nie sú schopné kompetentne ochrániť svojich obyvateľov pred ďalším rastom ceny tepla. Jediným riešením tak zostane prenesenie zodpovednosti za rozvoj tepelného hospodárstva na ústredný orgán. Otázkou je, či v tom čase bude ešte čo zachraňovať.

K téme