Jozef Badida: Projekty spoločného významu

Budovanie a modernizácia energetickej infraštruktúry patrí dlhodobo medzi priority EÚ. V posledných rokoch, predovšetkým z dôvodov prijatia klimatických cieľov 20/20/20 a dekarbonizácia Európy, januárovej plynárenskej krízy roku 2009 či aktuálnej hospodárskej krízy, sa však tejto téme v Bruseli venuje zvýšená pozornosť. Najlepším dôkazom tohto trendu je návrh novej koncepcie, predstavený 19. októbra 2011, vo forme propozície Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o usmerneniach pre transeurópsku energetickú infraštruktúru („Návrh Nariadenia“),  spojený s balíkom finančných prostriedkov nástroja  „Spájame Európu“ (Connecting Europe Facility – „CEF“). Čo predchádzalo tomuto návrhu, aké ciele sleduje a čo je predmetom samotnej koncepcie sú dominantné otázky tohto článku.

Cesta k reforme

Významným dokumentom naznačujúcim reformné prístupy v energetike EÚ bolo Oznámenie Komisie o prioritách energetickej infraštruktúry na rok 2020 a ďalšie roky zo 17. novembra 2010, ktoré už dlhšie kritizovaný program transeurópskych energetických sietí (TEN-E [1]) „s dlhými, vopred  stanovenými a nepružnými zoznamami projektov“ navrhuje nahradiť novou koncepciou založenou na rozvoji 12 prioritných koridorov a oblastí (viď Obr. 1)  a odhaduje potrebu investícií do energetiky EÚ do roku 2020 v rozsahu € 1 bilióna.

Myšlienku novej politiky energetickej infraštruktúry EÚ vedúcej k (i) dobudovaniu vnútorného trhu do roku 2014, (ii) diverzifikácii trás a zdrojov energie, (iii) fungujúcej solidarite medzi členskými štátmi,  (iv) rozvoju energie z obnoviteľných zdrojov a (v) odstráneniu izolácie ktoréhokoľvek členského štátu od elektrických sietí či plynárenských sústav EÚ podporila aj Európska rada na svojom zasadnutí 04. februára 2011.[2]

Pokračovaním vo vytýčenom smerovaní bola Správa Komisie o investíciách do energetickej infraštruktúry prerokovaná Radou EÚ pre energetiku na jej zasadnutí dňa 10. júna 2011, ktorá, v súlade s heslom: „dnešné investície sú nevyhnutnou podmienkou pre budúce úspory“, odhadla celkové potreby investícií do elektroenergetickej (cca € 140 mld.) a plynárenskej (cca € 70 mld.) infraštruktúry do roku 2020 a definovala prekážky brániace ich uskutočňovaniu:

• povoľovacie konanie – zdĺhavé a neefektívne;
• regulácia – nestimulujúca investície a
• financovanie – nedostatočné zdroje.

Projekty spoločného záujmu

Výsledkom uvedeného procesu je spomenutý Návrh  Nariadenia, ktorého ústredným motívom je maximálna podpora infraštruktúrnych „projektov spoločného významu“ (project of common interest – „PCI“) uľahčujúca dosiahnutie klimatických a energetických mét EÚ.

PCI sú projekty, prostredníctvom ktorých sa majú realizovať prioritné koridory a oblasti (obr. 1),  sú hospodársky, sociálne a environmentálne životaschopné a majú značný dopad na najmenej dva členské štáty EÚ a to buď priamy (napr.: cezhraničné prepojenie) alebo nepriamy (napr.: spätný tok plynovodu v krajine A môže zvyšovať bezpečnosť dodávok plynu v krajine B).

Pre Slovenskú a  Českú republiku budú zaujímavé tie PCI, ktoré prispejú k realizácii  severojužného plynárenského a elektrického prepojenia, Južného plynárenského koridoru (Komisia nás, možno trocha prekvapujúco, určila za dotknuté štáty aj napriek tomu, že zatiaľ žiaden plán nepočíta s pokračovaním plynovodu cez naše územia, šancu tak akiste majú napríklad podzemné zásobníky zemného plynu), k interoperabilite ropovodov v strednej Európe a k zavádzaniu revolučných technológií (potrubie na prepravu CO2, elektrické „diaľnice“ – super siete a inteligentné siete).

Regionálna spolupráca

PCI bude síce schvaľovať Európska Komisia („EK“), avšak na návrh regionálnej skupiny pre jednotlivé prioritné koridory a oblasti. Prvý zoznam má byť prijatý do 31. júla 2013, pričom jeho aktualizácia je naplánovaná na každé dva roky. V prípade elektroenergetických/plynárenských projektov bude regionálna skupina zložená z reprezentantov dotknutých členských štátov, ich regulačných orgánov, príslušných prevádzkovateľov prenosových sústav či prepravných sietí („TSO“), realizátorov projektov (ak sú odlišní od TSO) a zástupcov Agentúry pre spoluprácu regulačných orgánov („ACER“), Európskej siete prevádzkovateľov prenosových sietí a prepravných sústav („ENTSO-E/G“) a EK. V závislosti od prioritného koridoru či oblasti môžu byť do tejto skupiny pozvaní aj zástupcovia z nečlenských krajín EÚ (napr.: Chorvátsko ako kandidátska krajina EÚ či Ukrajina ako súčasť európskej susedskej politiky).   Nevyhnutnou podmienkou úspešnosti projektu bude jeho nadväznosť na  aktuálne desaťročné plány rozvoja pre elektroenergetiku a plyn vypracované príslušným ENTSO. Po rozhodnutí EK o zaradení projektu na zoznam PCI, mu musia členské štáty poskytnúť najvyššiu prioritu pri jeho realizácii. Následne by mali byť regionálne skupiny a ACER aktívne pri  sledovaní a kontrole realizácie predmetných PCI. V našom priestore už existuje (formálne od 03. februára 2011) Pracovná skupina na vysokej úrovni pre severojužné energetické prepojenia, zložená z reprezentantov krajín V4, Bulharska, Rumunska a Chorvátska ako pozorovateľa a koordinovaná EK.[3]  Práve táto platforma by mohla byť, po doplnení ďalších zúčastnených strán, pretransformovaná na spomenutý typ regionálnej skupiny.

Povoľovacie konanie a zapojenie verejnosti

Realizácia energetických projektov si neraz vyžaduje mnoho povolení a rôznych typov konaní, jednoducho podstupuje významnú administratívnu záťaž. Podobne sa celý proces často krát zbytočne predlžuje chabou informovanosťou, resp. nezapájaním verejnosti, čo má významný negatívny vplyv na následnú sociálnu akceptáciu jednotlivých projektov. Práve chýbajúce či dlhé lehoty, prípadne liknavosť úradov a nedostatočná transparentnosť boli vyhodnotené ako významné prekážky rozvoja európskej energetickej infraštruktúry.[4]

V tomto duchu, Návrh Nariadenia vyžaduje od členských štátov zjednodušenie postupov posúdenia vplyvu na životné prostredie (tzv. EIA) a určuje PCI za projekty vo verejnom záujme. To by v súlade so slovenskou legislatívou znamenalo, že  príslušný stavebný úrad môže PCI povoliť, aj v prípade, že sa preukáže jeho nepriaznivý vplyv na životné prostredie, avšak len za podmienky uloženia kompenzačných opatrení.[5]

Signifikantný dôraz kladie EK na transparentnosť a komunikáciu s najširšou verejnosťou. Všetky správne orgány ako aj realizátor projektu sú povinní otvoreným, transparentným a vyčerpávajúcim spôsobom informovať verejnosť (verejná vyhláška, webová stránka) a uskutočňovať s ňou konzultácie. Na druhej strane EK stanovuje pravidlá vedenia verejných konzultácií za účelom predchádzania zbytočným prieťahom v konaní.

Azda najzávažnejším počinom celého Návrhu Nariadenia sú časti venujúce sa organizácii a vykonávaniu postupu vydávania stavebných povolení pri PCI (články 9 a 11). Revolučnými sú predovšetkým (i) povinnosť členských štátov určiť jeden správny orgán zodpovedný za celé povoľovacie konanie na výstavbu energetickej infraštruktúry a (ii) stanovenie maximálnej lehoty trvania tohto konania na tri roky.  Snaha EK výrazne zrýchliť a zefektívniť tento proces je nepopierateľná, ale to nestačí. Návrh Nariadenia, ako budúci legislatívny akt priamo uplatniteľný, záväzný a majúci prednosť pred vnútroštátnym právom, nie je dostatočne detailný a zrozumiteľný, čo umožňuje viacero výkladov a teda zneisťuje dotknuté subjekty. Pre ilustráciu uvádzam niekoľko príkladov:

• povoľovacie konanie sa začína až potom, čo príslušný správny orgán rozhodne o „zrelosti“ predmetného projektu. Nikde však nie je definované, čo tento pojem má znamenať a teda jeho výklad bude vždy spochybniteľný. Zároveň by sa malo predmetné konanie skladať z dvoch fáz, kde medzi koncom prvej a začiatkom druhej chýba  nespochybniteľné prepojenie, čo môže mať v konečnom dôsledku negatívny vplyv na dodržanie stanovených lehôt.
• pri maximálnej 3-ročnej lehote nie je jasné či sa do nej započítavajú aj prípadne prerušenia konania, napr.: kvôli chýbajúcim a) informáciám na strane realizátora projektu alebo b) stanoviskám iných správnych orgánov.

Medzi ďalšie otvorené otázky Návrhu Nariadenia patria, mimo iného, aj tieto: Aké budú formy ochrany práv a právom chránených záujmov dotknutých subjektov, napr. pri úvahe príslušného správneho orgánu o „zrelosti“ projektu? Čo sa stane, ak SR či ČR nedodržia uvedenú 3-ročnú lehotu? Vznikne realizátorovi PCI projektu nárok na náhradu škody, resp. oprávnenie  EK iniciovať „infringement procedure“ [6]? Tieto a mnohé ďalšie nezrovnalosti by sa mali v schvaľovacom procese odstrániť, resp. vyjasniť.

Motivujúca regulácia

Preprava plynu a prenos elektrickej energie sú regulovanými činnosťami, ktorých rozvoj, spojený s prevádzkou sietí/sústav, značne závisí od regulačných orgánoch. Preto je evidentné, že regulačný rámec výrazne ovplyvňuje návratnosť investícií a tým aj ochotu finančného sektora podieľať sa na infraštruktúrnych projektoch. Na druhej strane však regulátori, pri stanovovaní vnútroštátnych taríf, majú záujem na tom, aby náklady prevádzkovateľov sietí či sústav boli čo najnižšie s čo najmenším negatívnym dopadom na koncové zákaznícke ceny. Pri tomto postupe, často krát, berú do úvahy len prínosy investícií pre svoju krajinu a nie pre región či celú EÚ.

Aj v tejto významnej oblasti prináša Návrh Nariadenia výrazný posun vpred, keď vytvára motivujúci regulačný rámec pre investície do PCI. Základom je uznanie axiómy, že investícia vykonaná v jednej členskej krajine, môže mať pozitívne efekty aj na inú členskú krajinu a teda tá musí takisto znášať vynaložené náklady. V tomto duchu majú ENTSO E/G vypracovať metodiky pre harmonizovanú analýzu nákladov a výnosov („CBA“) celej energetickej sústavy na úrovni celej EÚ.  Podľa nich vypracované CBA by sa využívali pri schvaľovaní investícií, cezhraničnom rozdeľovaní nákladov a ich následnom začlenení do sieťových taríf. Ak by sa jednotlivé regulačné orgány nevedeli dohodnúť, bude mať oprávnenie konať ACER. Dokonca pri projektoch prenosu elektrickej energie a prepravy zemného plynu s identifikovaným väčším investičným rizikom, majú regulátori povinnosť poskytnúť potrebné stimuly, predovšetkým prostredníctvom vyššej návratnosti investícií.

Hoci účelom týchto opatrení je podporiť a vhodne motivovať realizátorov PCI projektov, už teraz je skoro isté, že dohody o cezhraničnom rozdeľovaní nákladov sa nebudú „rodiť“ bezbolestne. Veď kto by chcel dobrovoľne znášať náklady „iných“? Práve preto treba zabrániť možnému zneužívaniu tejto citlivej témy, ktorá by sa ľahko mohla stať predmetom krátkozrakého prístupu, vnútroštátneho politického boja a populizmu.

Viac zdrojové financovanie

Medzi vážne výzvy potenciálne ohrozujúce úspešnosť PCI projektov určite patrí aj otázka ich financovania. Preto EK, po skúsenostiach získaných pri implementácii Európskeho energetického programu pre obnovu („EEPR“), navrhuje stimulovať verejné a súkromné zdroje prostredníctvom finančnej pomoci EÚ. Už spomínaný CEF, ktorý je zatiaľ tiež iba návrhom nariadenia, ráta s balíkom € 9,1 mld. na obdobie rokov 2014 – 2020, t.j. cca € 1,5 mld. p.a. Keďže EEPR mal pre elektroenergetickú a plynárenskú infraštruktúru na roky 2009   2010 vyčlenených cca € 2,3 mld., t.j. € 1,65 mld. p.a., nemožno CEF považovať za navýšenie financií do infraštruktúry v pomere k dĺžke obdobia, ktoré pokrýva.

Na finančnú pomoc EÚ, maximálne do výšky 50% (vo výnimočných prípadoch až do 80%) nákladov budú oprávnené všetky PCI  projekty (okrem ropného koridoru) – pri nákladoch za štúdie bez potreby splnenia dodatočných kritérií, pri nákladoch za práce sú podmienky nasledovné: (i) významné pozitívne vonkajšie účinky, (ii) chýbajúca obchodná životaschopnosť (to sa javí byť v rozpore s požiadavkou hospodárskej životaschopnosti PCI) a (iii) rozhodnutie o cezhraničnom rozdelení nákladov (to sa netýka „CO2 projektov“). Predpokladá sa, že CEF by mal využívať nie len granty, ale aj inovačné finančné nástroje ako napr.: podpora infraštruktúrnych fondov či projektové dlhopisy, čo by mohlo pomôcť rozhýbať stagnujúcu európsku ekonomiku.

Záver

Iniciatíva EK, ktorou reaguje na výzvy budúcnosti, nabrala ten správny smer. Ak naozaj chceme dosiahnuť zvýšenie energetickej bezpečnosti, naplniť klimatické ciele a zároveň posilniť konkurencieschopnosti EÚ v celosvetovom meradle, zdokonalenie energetickej infraštruktúry je nevyhnutnosťou. Návrh Nariadenia stavia na vyskúšaných inštitútoch a hodnotách (granty, transparentnosť), ale prináša aj nové, dovolím si povedať, revolučné postupy (povoľovacie konanie, metodika celoeurópskej CBA, cezhraničné rozdeľovanie nákladov). Áno, nedostatky Návrhu Nariadenia existujú, ale v práve prebiehajúcom legislatívnom konaní ich možno odstrániť. Totiž len ten, kto nič nerobí, nič nepokazí. A preto verím, že zdokonaleným  Návrhom Nariadenia EK prispeje k zvýšeniu energetickej bezpečnosti v regióne, vybudovaniu otvoreného a integrovaného trhu s energiami a následne tak k lepšej budúcnosti nás všetkých.

Zdroje:

• [1] Správa Komisie o implementácii transeurópskych energetických sietí v rokoch 2007-2009: http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/studies/doc/2010_0203_en.pdf
• [2] Závery Európskej rady (04.02.2011) – www.european-council.europa.eu
• [3] Informácia o realizácii programu predsedníctva SR vo V4 a vyhodnotení hlavných aktivít vyšehradskej spolupráce v období 1.7.2010 – 30.6.2011  (www.rokovania.sk – 31.08.2011)
• [4] Správa EK o investíciách do energetickej infraštruktúry
• [5] § 38, ods. 4 zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie
• [6] článok 258 Zmluvy o fungovaní EÚ

Jozef Badida (kontakt: jozef.badida@gmail.com) vyštudoval právo v Bratislave a v Mekke európskeho plynárenstva –  Groningene, kde sa mu spolupráca s prof. Roggenkamp a Ing. Klepáčom, pri tvorbe diplomovej práce – „Liberalizácia trhu s plynom a elektrinou na Slovensku (so zameraním na unbundling proces), stala osudným, keďže sa odvtedy so záujmom venuje energetike. Po absolvovaní stáže v Európskej Komisii pracoval ako právnik a energetický analytik v tíme GDF Suez na Slovensku.

Upozornenie: Text vyšiel pôvodne v českom magazíne PRO-ENERGY. Publikujeme s láskavým súhlasom periodika.

K téme