Čo s povinnosťou oznamovať regulačnému úradu zákazky nad 300 tis. eur?

Táto povinnosť zaťaží dodatočnou administratívou desiatky firiem podnikajúcich v energetike. Jej účel a očakávaný prínos je pritom zahalený rúškom tajomstva. Do znenia Zákona o regulácii bola pridaná až počas parlamentného čítania a bez akéhokoľvek hlbšieho zdôvodnenia. Problémy s jej aplikáciou v praxi na seba nenechali dlho čakať. Niektoré z nich analyzujeme v tomto príspevku.

Prapodivná terminológia a výklad ÚRSO

Sporné ustanovenie má viacero terminologických nedostatkov:

• používa neštandardné pojmy, ktoré nedefinuje (pojem „zákazka“ a „realizácia zákazky“);
• z neznámych dôvodov určuje ako hlavné kritérium predpokladanú hodnotu zákazky, pričom notifikačná povinnosť vzniká až po jej realizácii, kedy je už známa aj skutočná hodnota.

Okrem toho ustanovenie mlčí o viacerých podstatných otázkach:

• nehovorí, ktoré informácie o zákazke sa majú oznamovať;
• nie je zrejmé, čo je jeho účelom, teda prečo a za akým účelom má ÚRSO takéto informácie zhromažďovať a ako ich smie pri svojej činnosti využívať.

ÚRSO v tejto súvislosti vydalo metodické usmernenie, ktoré však situáciu ešte viac zneprehľadnilo. Namiesto zrozumiteľného a právne obhájiteľného vysvetlenia v ňom totiž ÚRSO svojvoľne pridáva regulovaným subjektom ďalšie povinnosti, a to napriek tomu, že Zákon o regulácii ÚRSU nedáva žiadnu právomoc k tomuto konkrétnemu ustanoveniu metodický pokyn vydať. Metodické pokyny ÚRSO smie vydávať len pre tie oblasti, kde to zákon výslovne uvádza (§9 ods. 3 Zákona o regulácii).

Metodické usmernenie k oznamovacej povinnosti preto môže predstavovať nanajvýš vyjadrenie subjektívneho názoru ÚRSA na výklad zákona. Keďže tento výklad v mnohom popiera ústavné princípy tvorby a výkladu práva, domnievame sa, že v prípadných sporoch by súdy mali na mnohé otázky zrejme iný názor ako ÚRSO. Nižšie uvádzame náš návod na výklad a riešenie niekoľkých praktických otázok spojených s plnením oznamovacej povinnosti voči ÚRSO. Tam, kde Zákon o regulácii neposkytuje žiadny návod na postup v konkrétnej veci, vychádza náš názor zo všeobecne uznávaných výkladových metód práva, medzi ktoré patrí aj skúmanie účelu sporného ustanovenia a aplikácia zdravého rozumu.

Čo je to zákazka?

Zákonodarca zabudol tento pojem zadefinovať. Pomôcť si však môžeme definíciou zo zákona o verejnom obstarávaní, kde je zákazka jedným z kľúčových pojmov. Zákon o regulácii pritom na viacerých miestach v § 29 na zákon o verejnom obstarávaní odkazuje (aj keď nie priamo v odseku 4), takže jeho použitie na báze analógie je namieste.

Zákon o verejnom obstarávaní definuje pojem zákazka veľmi široko. Spadá doň v podstate každá zmluva s peňažným plnením. Vylúčené sú tak iba darovacie a zámenné zmluvy, keďže len tieto sú bez peňažného plnenia.

Oznamujú sa aj zmluvy, ktoré nespadajú pod režim verejného obstarávania?

Ak sa má pojem zákazka interpretovať v súlade so Zákonom o verejnom obstarávaní, mohlo by to zvádzať aj k takému výkladu, že zákazky, na ktoré sa nevzťahuje (ide najmä o výnimky uvedené v § 1 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní), sa nemusia ani oznamovať podľa § 29 ods. 4 Zákona o regulácii. Takýto výklad však podľa nás neobstojí. Výnimku z povinností uložených zákonom o verejnom obstarávaní totiž nie je možné automaticky považovať aj za výnimku z povinností uložených podľa Zákona o regulácii. Preto sa podľa nás oznamovacia povinnosť musí týkať všetkých zákaziek regulovaného subjektu a nielen tých, pri ktorých sa musia uplatniť obstarávacie postupy zákona o verejnom obstarávaní.

Oznamujú sa aj zmluvy, ktoré nesúvisia s cenovou reguláciou?

§ 29 ods. 4 Zákona regulácii nehovorí nič o účele oznamovacej povinnosti. Oznamovať však musia len tie regulované subjekty, ktorým bolo vydané cenové rozhodnutie. Z toho možno vyvodiť, že účelom získavania týchto informácií môže byť len cenová regulácia vykonávaná ÚRSO-m.

Regulované subjekty totiž často okrem regulovanej činnosti vykonávajú aj iné aktivity, ktoré regulácii ÚRSO nepodliehajú. Regulovaná činnosť je pre mnoho firiem len okrajovou aktivitou slúžiacou na podporu ich hlavnej, neregulovanej činnosti. Napríklad U.S. Steel Košice sa zaoberá hlavne výrobou a predajom ocele, čo je činnosť, ktorú ÚRSO nereguluje. Popri tom však vykonáva aj regulovanú činnosť, pretože prevádzkuje miestnu distribučnú sústavu a vyrába elektrinu. Potrebuje ÚRSO pre výkon cenovej regulácie vedieť, za koľko U.S.Steel nakupuje železnú rudu alebo uhlie na výrobu ocele? Zrejme nie.

Navyše, úlohou ÚRSO je vykonávať reguláciu, t.j. regulovať ceny a podmienky ich uplatňovania a podmienky vykonávania regulovaných činností. Sotva obstojí tvrdenie, že ÚRSO na výkon regulácie potrebuje informácie o neregulovaných činnostiach. Jedine, že by zákonodarca mal vôľu z ÚRSA urobiť ďalší štatistický úrad alebo hospodársku rozviedku, čo však nedeklaroval.

Zákon hovorí, že oznamovať sa musí „každá“ zákazka, ktorej predpokladaná hodnota prevyšuje 300 000 eur. Čisto jazykovým výkladom § 29 ods. 4 by sme dospeli k záveru, že oznamovať by sa mali aj zmluvy, ktoré s cenovou reguláciou nijako nesúvisia. Tento názor zastáva aj samotné ÚRSO vo svojom metodickom usmernení, avšak bez hlbšieho a presvedčivého vysvetlenia. Náš názor je opačný a z dôvodov načrtnutých vyššie sa domnievame, že ÚRSU by sa mali oznamovať len tie zákazky, ktoré môžu mať vplyv na cenovú reguláciu. Očakávame, že táto otázka teda bude zrejme najväčším prameňom sporov pri aplikácii § 29 ods. 4.

Čo je to predpokladaná hodnota zákazky?

Podľa zákona sa majú oznamovať zákazky s predpokladanou hodnotou vyššou ako 300 000 eur. Definícia predpokladanej hodnoty zákazky je vcelku jasná, pretože Zákon o regulácii odkazuje v tomto smere na zákon o verejnom obstarávaní, ktorý pojem definuje. Menej jasný je dôvod, prečo Zákon o regulácii operuje s predpokladanou hodnotou, keď oznámenie má byť urobené až po dokončení zákazky, t.j. v čase, keď je už známa jej skutočná hodnota.

Logicky preto vyvstávajú dve otázky: Čo ak bola predpokladaná hodnota nižšia ako 300 tisíc eur, ale skutočná hodnota bola vyššia? Treba takúto zákazku oznámiť? Čo ak to bolo naopak?

Ide podľa nás o ďalšiu jednoznačnú chybu a povrchnosť zákonodarcu. Predpokladaná hodnota má význam v iných ustanoveniach § 29 Zákona o regulácii, ktoré sa aplikujú ešte pred uzavretím zmluvy, t.j. pred tým, než je známa skutočná hodnota zákazky. Ale v čase, keď je zákazka už dokončená, nedáva zmysel hovoriť o jej predpokladanej hodnote. Jediný rozumný výklad tohto ustanovenia preto je, že oznamovať sa musia také zákazky, ktorých skutočná hodnota presiahla 300 tis. eur.

Aké údaje treba oznamovať o konkrétnej zákazke?

Zákon o regulácii hovorí len o oznámení zákazky; neurčuje konkrétne parametre zákazky, ktoré sa majú oznamovať. Keďže platí, že povinnosti možno súkromným osobám ukladať iba zákonom alebo na základe zákona, musí byť rozsah plnenia tejto povinnosti vymedzený reštriktívne. To znamená, že regulátor by sa mal uspokojiť s čo najmenším možným rozsahom informačnej povinnosti, ku ktorému je možné rozumnou interpretáciou dospieť. Preto by sa podľa nášho názoru mali oznamovať len tieto informácie:

• stručný opis zákazky (aby ju bolo možné odlíšiť od iných zákaziek; malo by stačiť uviesť zmluvné strany a predmet);
• hodnota zákazky (aby bolo možné určiť, či presiahla 300 000 eur); a
• dátum skončenia realizácie zákazky (k tomu viac nižšie).

Bohužiaľ, ÚRSO si aj v tomto oznamovaciu povinnosť vykladá oveľa širšie a v ním zverejnenom tlačive na plnenie oznamovacej povinnosti požaduje aj uvedenie množstva ďalších údajov.

Čo je to realizácia zákazky? Kedy treba zákazku oznámiť?

Je veľmi nešťastné, keď zákonodarca používa pojmy, ktoré nie sú štandardné, a nezadefinuje ich. Dobrým príkladom je pojem realizácia zákazky v § 29 ods. 4 Zákona o regulácii.

Podľa nášho názoru rozumný výklad tohto pojmu je jeho stotožnenie s pojmom splnenie zmluvy, čo je štandardný právny pojem. Ako sme už vysvetlili, pojmy zákazka a zmluva sú takmer totožné, a pojem realizácia v právnom význame znamená uskutočnenie, vykonanie, splnenie. Preto si myslíme, že tieto pojmy možno považovať za synonymá. Zmluva je splnená vtedy, keď obe zmluvné strany splnili svoje základné záväzky, ktoré zo zmluvy vyplývajú. Napríklad pri zmluve o dodaní tovaru je to moment dodania tovaru jednou zmluvnou stranou a zaplatenia zaň druhou stranou. Niektoré vedľajšie zmluvné povinnosti môžu pretrvávať aj po tomto momente, napríklad povinnosť odstrániť vady tovaru v záručnej dobe. Myslíme si ale, že tieto neovplyvňujú význam pojmu realizácia zákazky.

ÚRSO použil pojem splnenie zmluvy v metodickom usmernení k § 29 ods. 4 ako synonymum pojmu realizácia zákazky. Stretli sme sa však aj s názorom, že k realizácii zákazky by malo dôjsť momentom vzniku daňovej povinnosti podľa zákona o DPH. Nesúhlasíme s tým, pretože Zákon o regulácii neobsahuje odkaz na zákon o DPH a zákon o DPH pojem realizácia zákazky nepozná. Navyše, daňové predpisy a energetická regulácia sú dve veľmi odlišné oblasti práva, a preto niet dôvodu ich miešať.

300 tis. eur – s alebo bez DPH?

Keďže zákonodarca neuviedol, že DPH sa má zahrnúť do hodnoty zákazky, sme toho názoru, že sa má prihliadať na hodnotu zákazky bez DPH, keďže z pohľadu účtovníctva regulovaných subjektov je smerodajný práve tento údaj.

Majú sa oznamovať aj zákazky, ktoré sa začali realizovať pred účinnosťou ZoRSO?

V zákone chýba prechodné ustanovenie k § 29 ods. 4. Keďže oznamovacia povinnosť sa vzťahuje na už zrealizované zákazky, mali by sa podľa nás ÚRSU oznamovať všetky také zákazky, ktoré boli zrealizované (t.j. dokončené) po 1. septembri 2012 (bez ohľadu na to, kedy bola ich realizácia začatá).

Zhrnutie: Porovnanie názorov ÚRSO na výklad zákona s našimi názormi

Text vypracovali: Martin Magál, Peter Šťastný a Tomáš Búry.

Autori pôsobia v advokátskej kancelárii Allen & Overy Bratislava.

(c) energia.sk

K téme