Michal Hudec: Komentár k hĺbkovému prehľadu Medzinárodnej energetickej agentúry o SR

Medzinárodná energetická agentúra (IEA) publikuje v intervale každých piatich rokov hĺbkový prehľad o stave energetického sektora v každej svojej členskej krajine. V roku 2011 vypracovala takýto „audit“ o Slovenskej republike.

Hĺbkový prehľad z roku 2011 je druhým v poradí, ktorý sa zameriava na Slovensko. Prvý prehľad vydala IEA v roku 2006 (aktualizovaný k roku 2005) a vypracovala ho v rámci predvstupového obdobia; Slovenská republika sa stala 27. riadnym členom IEA 30. novembra 2007.

Každá členská krajina je analyzovaná v hĺbkovom prehľade každých päť rokov. V „medziobdobí“ má právo požiadať IEA o mimoriadne posúdenie a aktualizáciu hĺbkového auditu, avšak na vlastné náklady. Z diskusie počas konferencie „Spoločná energetická politika EÚ a energetická bezpečnosť Slovenska“, ktorá sa uskutočnila 21. – 22. novembra 2011 v Bratislave, vyplynulo, že žiadna z členských krajín IEA o mimoriadne hĺbkové preskúmanie energetického sektora nepožiadala.

Hĺbkový prehľad je v tomto roku v poradí druhý dokument, ktorý IEA o Slovensku vypracovala. Prvý je krátky prehľad v tematike ropy a zemného plynu, so zameraním sa na schopnosť Slovenskej republiky reagovať na krízové situácie (Oil & Gas Security – Emergency Response of IEA Countries – Slovak Republic 2011). Obdobne ako hĺbkový prehľad, aj táto kratšia analýza sa aktualizuje spravidla v intervale piatich rokov.

Silné stránky

Cieľom hĺbkového prehľadu je poskytnúť politikom, investorom, resp. širokej odbornej i laickej verejnosti systematický prehľad o stave energetického sektora v danej členskej krajine IEA. Zmyslom hĺbkového prehľadu je tiež zdieľanie základných štatistických dát o energetickom sektore v rámci komunity krajín IEA.

Hodnotiacim kritériom sú Spoločné ciele IEA (IEA Shared Goals), ktoré sú smerodajné pre organizáciu a jej členov od ich prijatia dňa 4. júna 1993 na zasadnutí v Paríži. Aktuálna situácia v členskej krajine sa porovnáva s týmito cieľmi, pričom výsledný prehľad spĺňa tri základné kritériá:

  • poskytuje základný prehľad,
  • identifikuje nedostatky v napĺňaní Spoločných cieľov,
  • odporúča konkrétne opatrenia na dosiahnutie progresu.

Z hľadiska štruktúry je text hĺbkového prehľadu rozdelený logicky, prehľadne a jasne. Štúdia sa rozdeľuje na:

  • všeobecný prehľad politík a inštitucionálneho rámca (Part I),
  • hĺbkový prehľad jednotlivých (siedmich) energetických sektorov (Part II),
  • stručná charakteristika energetického výskumu a vývoja (Part III),
  • štatistické a iné prílohy (Part IV).

Z hľadiska výberu tém sa hĺbkový prehľad zameriava na nasledovné oblasti: (a) energetické politiky SR, (b) energetika a klimatické zmeny, (c) energetická efektívnosť, (d) obnoviteľné zdroje energie, (e) zemný plyn, (f) ropa, (g) uhlie, (h) elektrická energia, (i) teplárenstvo, (j) jadrová energetika a (k) energetické technológie a výskum a vývoj.

Hĺbkový prehľad vhodne využíva grafické a tabuľkové zobrazenie štatistických dát, čo robí text informačne kompaktným a „ľahko čitateľným“. Veľmi užitočné je vymenovanie základných kvantifikačných štatistických parametrov na začiatku každej tematickej kapitoly. Tieto „úvodné“ dáta sú spravidla aktualizované k roku 2010.

Spomedzi príloh je potrebné vyzdvihnúť predovšetkým prílohu Annex B, ktorá je pomerne podrobne rozčlenená na jednotlivé energetické zdroje, definuje ich celkovú produkciu a spotrebu, pričom okrem dát z posledných rokov ponúka porovnanie ako s historickými dátami z roku 1973, tak i s výhľadom pre roky 2020 a 2030.

Nedostatky a odporúčania

Napriek nesporným prednostiam má hĺbkový prehľad i niekoľko nedostatkov.

Nejasné vymedzenie dátumu relevantnosti dát

Prevažná časť správy vznikala v roku 2010, fyzická návšteva expertného tímu v Slovenskej republike sa uskutočnila v období od 21. do 26. novembra 2010. Na druhej strane, správa sa dopracovávala aj v roku 2011, o čom svedčia niekoľké aktualizačné momenty – medzi nimi najmä nehoda v japonskej jadrovej elektrárni vo Fukušime, či vymenovanie niektorých firiem, ktoré na energetický trh vstúpili až v roku 2011. Pracovná verzia správy sa datuje k 1. septembru 2011, prvé oboznámenie s jej tézami prebehlo v rámci konferencie „Spoločná energetická politika EÚ a energetická bezpečnosť Slovenska“ v novembri 2011, pričom správa zatiaľ nie je verejne distribuovaná pre protokolárne podmienky (doteraz sa neuskutočnila spoločná tlačová konferencia výkonnej riaditeľky IEA Marie Van der Hoeven a ministra hospodárstva SR Juraja Miškova, ktorá je protokolárnym predpokladom pre jej verejné šírenie).

Úzky výber okruhu respondentov

Hĺbkový prehľad IEA má ambíciu byť reprezentatívnym hodnotením energetického sektoru v Slovenskej republike, no napriek tejto ambícii vychádza z rozhovorov s predstaviteľmi iba 21 inštitúcií, z ktorých je: 5 ministerstiev, 2 regulačné autority, 3 iné štátne inštitúcie, 4 inštitúcie zamerané na výskum, 5 firiem s vlastníckou účasťou štátu a 2 firemné združenia. Vzhľadom na skladbu vzorky navštívených inštitúcií môže mať hĺbkový prehľad prirodzene väčšiu tendenciu opisovať stav tak, ako ho vníma štátna a verejná správa. Naopak malé zastúpenie súkromných firiem je nedostatkom, ktorý môže správu ochudobniť o jej konštruktívny kritický rozmer. V praxi ide o to, že napr. ak sa hodnotí liberalizácia trhu ako takého, žiada sa, aby hodnotenie vychádzalo okrem pohľadu niekdajších monopolov aj z pohľadu nových hráčov na trhu.

Okrem súboru 21 navštívených inštitúcií mali byť rozhovory vykonané predovšetkým aj s týmito aktérmi: distribučné spoločnosti (najmä v sektore elektroenergetiky), noví (alternatívni) dodávatelia elektrickej energie a zemného plynu na slovenskom trhu a v každej tematickej kapitole zákonite všetci dominantní hráči v danom odvetví. V neposlednom rade cenný pohľad by poskytli i tretie strany, ktoré nie sú štátnymi inštitúciami a súčasne nepodnikajú priamo vo výrobe, distribúcii ani v predaji energií. Ide o občianske združenia, mimovládne organizácie a iné informačno-analytické entity, medzi nimi najmä: Inštitút pre energetickú bezpečnosť (ESI), portál energia.sk, portál EurActiv.sk, Slovenská organizácia pre výskumné a vývojové aktivity (SOVVA), či na energetiku orientovaní žurnalisti.

Ilustratívnym príkladom dôsledkov nedostatku respondentov je najmä obsah záverečnej kapitoly o energetickom výskume a vývoji. Je pravdou, že podpora výskumu a vývoja v Slovenskej republike nie je veľká a jednotlivé vlády svojou politikou úspešne preukazujú, že inovácie a veda nie sú ich hlavnou prioritou, a preto je vykonanie hĺbkového prehľadu istým spôsobom objektívne sťažené. Na druhej strane, spomedzi na výskum orientovaných firiem sú spomenuté iba VUJE a Geothermal Anywhere, pričom v kontexte aktivít druhej spomenutej sa v správe IEA píše: „The Ministry of Education secured around EUR 2.7 million from EU’s structural funds to support ULTRADRILL technology, the robotic platform of the Slovak-based private company Geothermal Anywhere.“ (str. 131) Tvrdiť, že to bolo ministerstvo, kto prostriedky zabezpečil, je skresľujúce. Technológia ULTRADRILL získala prostriedky prostredníctvom troch projektov, ktoré predložili tri firmy a ďalší žiadatelia. Pravdou tiež je, že z takmer troch miliónov eur výskum technológie doteraz reálne čerpal iba malý zlomok v objeme niekoľkých percent. Problémom je vysoká miera byrokracie a neflexibilný spôsob čerpania financií z týchto zdrojov. I preto akcionári a manažment firmy prijali strategické rozhodnutie, ktorým je sústrediť sa najmä na získavanie iných zdrojov pre výskum, než tých zo štrukturálnych fondov EÚ alebo z verejných zdrojov Slovenskej republiky. Túto informáciu sa nemal tím expertov ako inak dozvedieť, než návštevou firmy, o ktorej aktivitách v hĺbkovom prehľade IEA informuje.

Pokiaľ ide o výskum a vývoj, hĺbkový prehľad ako fakt konštatuje, že Slovenská republika je síce členom IEA, ale na druhej strane sa nezúčastňuje na aktivitách v rámci jednotlivých implementačných protokolov IEA. Konštatovanie je správne, ale na druhej strane chýba analýza dôsledkov takejto pasivity. Účasť na implementačných protokoloch nie je na jednej strane pre krajinu služba zadarmo, ale pridaná hodnota je v porovnaní s ročným finančným nákladom (rádovo v desiatkach stoviek eur) neporovnateľne vyššia. Implementačné protokoly sú platformou pre sieťovanie firiem a inštitúcií zameraných na výskum a vývoj, sú priestorom pre hľadanie partnerov a nadväzovanie spolupráce. Preto by sa od IEA očakávalo, že bude tejto problematike venovať v rámci príslušnej kapitoly viac priestoru a kritickejší pohľad, najmä pokiaľ ide o definovanie dôsledkov.

Faktické nepresnosti v texte

Tretím zásadnejším nedostatkom sú drobné nepresnosti  či už vo vymenovaní alebo v interpretácii dát. Ak opomenieme štatistické údaje, ktoré sú dané podľa istej metodiky ako fakty, i tak musíme konštatovať, že s výnimkou kapitoly o tepelnej energetike, ktorá bola vypracovaná veľmi presne a korektne, sa nepresnosti vo väčšej alebo menšej miere nachádzajú vo všetkých častiach hĺbkového prehľadu.

Niektoré faktické nepresnosti môžu byť dôsledkom prvého spomenutého nedostatku, ktorým je nejasné vymedzenie aktualizácie dát. Napríklad ak by analýza na začiatku veľmi priamo a jasne zadefinovala aktualizáciu dát napríklad ku koncu roka 2010, bolo by jej možné prepáčiť, že o slovenskom trhu so zemným plynom v segmente domácností informuje ako o prostredí, kde stále pôsobí iba jeden dodávateľ. Hĺbkový prehľad tiež opomína vyhlásenia regulátora zo začiatku roka 2011 o trende a budúcej deregulácii trhu vo všetkých segmentoch zákazníkov.

V nadväznosti na argument z predošlého odseku, hĺbkový prehľad podobným spôsobom opomína rozvoj sektora fotovoltaiky nielen v roku 2011, ale i stav v závere roka 2010. Ku koncu júna 2011 bolo v regiónoch distribučných spoločností v Slovenskej republike pripojených cez 400 megawatttov takýchto zdrojov, čo je dosť na to, aby to hĺbkový prehľad IEA zaznamenal.

Podobne sa v hĺbkovom prehľade nespomína zásadná zmena v dĺžke regulačného obdobia, ktoré bude od roku 2012 definované na 5 rokov. Požiadavky na predĺženie regulačného obdobia najväčšie firmy z elektroenergetického sektora definovali v spoločnom stanovisku už na konci roka 2010, pričom na jar 2011 predĺženie obdobia potvrdil i regulačný úrad. Práve dĺžka regulačného obdobia priamo súvisí s problémom stability a predvídateľnosti legislatívno-regulačného prostredia, ktoré spomína i hĺbkový prehľad IEA.

V texte sú však i iné nepresnosti, ktoré sa nedajú ospravedlniť momentom aktualizácie k akémukoľvek dátumu na konci roka 2010 alebo v priebehu roka 2011. Spomenieme len niektoré z nich:

Nie úplne presné definovanie štruktúry regulačných orgánov: Hĺbkový prehľad IEA hovorí spravidla iba o Úrade pre reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO), pričom opomína Radu pre reguláciu. Tieto dva orgány spolu súvisia a zriadenie oboch priamo vyplýva z aktuálne platného zákona o regulácii v sieťových odvetviach. Opomenutie Rady pre reguláciu je kľúčovým nedostatkom pre pochopenie regulácie na Slovensku. Rada je orgánom, ktorý tvorí Regulačnú politiku, ÚRSO je orgánom, ktorý k  Regulačnej politike vydáva príslušné výnosy, zastrešuje cenové konania v regulovaných odvetviach a vykonáva ostatné „implementačné“ aktivity. Pokiaľ ide o prehľad systému podpory obnoviteľných zdrojov energie, ani v tomto prípade nie je pozícia regulátora definovaná úplne jasne. Chýba priamočiare konštatovanie, že je to ÚRSO, ktorý určuje a mení nominálnu výšku podpory jednotlivých technológií pre získavanie energie z obnoviteľných zdrojov.

V prípade obnoviteľných zdrojov energie sa ako nástroje podpory definujú garantované výkupné ceny a doplatok na takýto zdroj. V skutočnosti však nie všetky obnoviteľné zdroje majú nárok čerpať doplatok, resp. presnejšie povedané niektoré majú výšku koeficientu, ktorým sa násobí doplatok, určenú v nulovej hodnote. Ide predovšetkým o plyny biologického pôvodu a získavanie energie z biomasy.

V kapitole o využívaní uhlia sa píše: „The Strategy recommends gasification [..] However, this method has not yet been tested in practice.“ (str. 92) Opäť možno namietať, že technológiu splyňovania uhlia úspešne v septembri 2010 otestovali Hornonitrianske bane v spolupráci s Fakultou baníctva Technickej univerzity v Košiciach.

Rok 2009 sa spomína ako rok poklesu výroby elektrickej energie. Na jednej strane sa ako príčina definuje všeobecný hospodársky útlm a globálna finančná a hospodárska kríza, ktorej sa Slovenska republika nevyhla. Na druhej strane sa však v interpretácii opomína odstavenie druhého bloku jadrovej elektrárne V1 v Jaslovských Bohuniciach k 31. decembru 2008, čo bola povinnosť vyplývajúca z prístupovej zmluvy medzi Slovenskom a Európskou úniou.

V texte sa spomínajú opatrenia na posilnenie energetickej bezpečnosti v sektore zemného plynu. Chýba však jasné vymedzenie, ktoré z opatrení boli v platnosti pred plynárenskou krízou z januára 2009 a ktoré sa prijali až v jej kontexte (povinnosť dodávateľov mať rezervy pre riadne zásobenie všetkých svojich odberateľov po dobu 30 dní od prerušenia dovozu komodity). Zo správy IEA vzniká pocit, ako keby tieto ustanovenia platili už pred januárom 2009 a po kríze sa pravidlá bezpečnosti ešte sprísnili, pričom ale nie je definované, o aké sprísnenie by malo ísť.

Hĺbkový prehľad IEA vyzdvihuje iniciatívu Ministerstva hospodárstva SR „Dialóg o energetike“, ktorú spustil minister Juraj Miškov na prelome leta a jesene 2010, teda krátko po svojom nástupe do úradu. Chýba však hlbšia analýza, do akej miery bola iniciatíva iba formálnou aktivitou a do akej miery nástrojom pre pretavenie postojov a záujmov energetických firiem a iných aktérov do primárnej a sekundárnej legislatívy, príp. v akej miere sa závery Dialógu brali do úvahy pri návrhu nového zákona o energetike a novele zákona o regulácii v roku 2011.

O regionálnej spolupráci v oblasti elektroenergetiky hĺbkový prehľad píše: „In May 2006, the Slovak and Czech electricity markets were coupled to enable intra-day trading across the Czech-Slovak border. This was the first example of cross-border intra-day market in Central-Eastern Europe.“ (str. 100) Ide o chybnú interpretáciu. Prepojenie trhov s elektrickou energiou ako komoditou sa v praxi rozbehlo až 1. septembra 2009 po viac ako roku diskusií a príprav (naviac intra-day obchodovanie sa plánuje až v horizonte roku 2012 po pripojení sa Maďarska k dennému trhu s komoditou). Dovtedy sa intra-day uplatňoval len z hľadiska určovania kapacít pre prenos na česko-slovenskom profile, nie pre obchodovanie s elektrickou energiou ako komoditou.

Na záver

I keď bola väčšia časť tejto recenzie venovaná nedostatkom hĺbkového prehľadu IEA, z hľadiska celkového štatistického obrazu slovenskej energetiky je hĺbkový prehľad užitočným a informačne bohatým dokumentom. Tiež je však potrebné zdôrazniť, že IEA je prestížnou medzinárodnou organizáciou, ktorá ak vydá hĺbkový prehľad alebo analýzu o svojej členskej krajine, mala by dať obsahu dokumentu záruku kvality a presnosti. Hĺbkové prehľady, ktoré IEA vypracúva každých päť rokov pre svoje členské krajiny, sú dôležitými dokumentmi, ktoré majú váhu, pokiaľ ide o definovanie energetických politík krajiny alebo investičné rozhodnutia firiem. Pre túto ich dôležitosť je nevyhnutné, aby tomu zodpovedali i metodika a dôkladnosť ich vypracovania. Vyššie spomenuté nedostatky sú chybami, ktoré nie sú úplne zásadné, ale na druhej strane kazia celkový pozitívny dojem z kvality hĺbkového prehľadu.

Text pôvodne vyšiel v zborníku "Spoločná energetická politika EÚ a energetická bezpečnosť Slovenskej republiky", ktorý sa v roku 2011 vydal v rámci Národného konventu o Európskej únii. Vydavateľmi zborníka sú Slovenská spoločnosť pre zahraničnú politiku a Úrad vlády Slovenskej republiky.

Komunikační partneri

Odborní partneri